파주장애인자립생활센터

【에이블뉴스 김경식 칼럼니스트】현대 사회복지정책을 둘러싼 논쟁 가운데 워크페어(workfare)만큼 첨예한 찬반 논쟁을 불러온 개념도 드물다. 워크페어는 복지(welfare)와 노동(work)의 합성어로, 국가가 단순히 복지급여를 제공하는 데 그치지 않고 노동시장 참여를 촉진하거나 일정한 노동 의무를 부과함으로써 시민의 경제적 자립을 도모하는 정책 패러다임을 의미한다.

특히 1990년대 영국의 토니 블레어(Tony Blair) 정부가 제시한 제3의 길(Third Way)과 미국의 복지개혁 과정에서 워크페어는 신자유주의적 복지국가 재편의 상징적인 정책으로 자리 잡았다.

사회복지학계는 오랫동안 워크페어를 비판해 왔다. 워크페어는 실업과 빈곤의 원인을 사회구조나 노동시장 문제보다 개인의 책임으로 환원시키고, 사회권을 조건부 권리로 전환하며, 국가의 복지책임을 축소하는 수단으로 기능할 수 있다는 것이다.

실제로 미국의 「개인책임 및 근로기회조정법(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)」과 영국의 복지개혁 정책들은 복지수급자에게 노동시장 참여를 강하게 요구하면서 사회보장의 권리성을 약화시켰다는 비판을 받아왔다.

이러한 비판은 분명 정당하다. 그러나 장애인복지와 직업재활의 관점에서 보면 워크페어는 보다 복합적인 의미를 가진다. 장애인에게 노동은 단순한 생계유지 수단이 아니라 시민권과 사회참여, 자기결정권의 실현이라는 의미를 갖기 때문이다. 따라서 장애인 정책에서 워크페어를 논할 때는 일반적인 신자유주의 비판을 넘어 보다 정교한 접근이 필요하다.

복지냐 노동이냐라는 질문은 결국 잘못된 질문이다. 장애인에게 필요한 것은 복지를 기반으로 한 노동권이며, 사회보장을 토대로 한 사회참여이다. (생성형 AI 활용 생성 이미지) ⓒ 김경식

영국의 사회학자 토머스 험프리 마셜(Thomas Humphrey Marshall)은 시민권을 시민적 권리, 정치적 권리, 사회적 권리로 구분하면서 복지를 인간다운 삶을 위한 기본적 권리로 설명하였다.

이러한 관점에서 복지는 노동 여부와 관계없이 보장되어야 하는 사회적 권리이다. 그러나 산업구조 변화와 복지재정 부담이 증가하면서 복지국가는 단순한 소득보장을 넘어 노동시장 참여를 촉진하는 방향으로 변화하기 시작하였다. 이에 따라 적극적 노동시장정책(active labour market policy)이 등장하였고, 워크페어는 그 대표적인 정책수단으로 발전하였다.

문제는 노동과 복지를 대립적인 관계로 이해하는 데 있다. 신자유주의적 워크페어는 노동을 복지의 대가로 간주하는 경향이 있었다. 하지만 장애인복지의 관점에서 복지와 노동은 서로를 대체하는 개념이 아니다. 오히려 복지는 노동시장 참여를 가능하게 하는 기반이며, 노동은 복지의 궁극적 목표인 사회통합을 실현하는 수단이다. 장애인에게 필요한 것은 복지와 노동 가운데 하나를 선택하는 것이 아니라 복지를 기반으로 노동권을 보장받는 것이다.

장애학(disability studies)은 오랫동안 장애인의 가장 큰 문제가 손상 자체가 아니라 사회적 배제(social exclusion)에 있다고 설명해 왔다. 장애인은 역사적으로 보호와 시혜의 대상으로 간주되었으며 교육, 고용, 정치, 문화 영역에서 배제되어 왔다. 노동시장 역시 예외가 아니었다. 장애인은 생산성이 낮다는 편견 속에서 일할 기회를 박탈당하거나 주변부 일자리로 밀려났다.

그러나 현대 장애인복지는 장애인을 권리의 주체로 바라본다. 특히 2006년 채택된 유엔 장애인권리협약(Convention on the Rights of Persons with Disabilities)은 장애인의 노동권을 명시적으로 선언하였다. 협약 제27조는 장애인이 다른 시민과 동등하게 개방적이고 포용적인 노동시장에 참여할 권리를 가진다고 규정한다. 이는 노동이 단순한 경제활동이 아니라 시민권의 실현 과정이라는 사실을 보여준다.

장애인이 일한다는 것은 단지 임금을 받는 행위가 아니다. 그것은 사회적 역할을 수행하고, 공동체 구성원으로 인정받으며, 자신의 삶을 스스로 결정하는 과정이다. 특히 중증장애인에게 노동은 자아존중감과 사회적 정체성을 형성하는 중요한 수단이 된다. 장애인이 노동시장에 참여하지 못할 경우 경제적 빈곤뿐 아니라 사회적 고립과 의존성이 심화될 가능성이 높다. 따라서 노동은 장애인의 삶의 질과 사회통합을 결정하는 핵심 요소라고 할 수 있다.

국제 통계 역시 이러한 현실을 뒷받침한다. 경제협력개발기구(OECD)는 장애인의 고용률이 비장애인보다 평균적으로 약 27퍼센트포인트 낮으며, 장애인의 실업 위험은 비장애인보다 두 배 이상 높다고 분석하고 있다. 국제노동기구(International Labour Organization) 또한 장애인의 경제활동 참가율이 여전히 매우 낮으며, 장애인의 빈곤 위험이 비장애인보다 현저히 높다고 지적한다. 이는 장애인의 노동시장 배제가 개인의 능력 부족 때문이 아니라 구조적 장벽과 차별에 의해 발생한다는 사실을 보여준다.

흥미로운 사실은 장애인 고용 수준이 높은 국가들이 반드시 복지지출이 적은 국가들이 아니라는 점이다. 오히려 복지와 노동시장 정책을 적극적으로 결합한 국가들이 더 높은 성과를 보이고 있다.

노르웨이(Norway)는 장애인의 노동시장 참여를 촉진하기 위하여 개별 맞춤형 직업훈련, 임금보조제도, 직무조정 서비스, 취업 후 지원 프로그램을 운영하고 있다. 스웨덴(Sweden)은 보조공학기기 지원과 직무 재설계, 고용주 지원제도를 통해 장애인의 노동시장 접근성을 높이고 있다. 독일(Germany)은 장애인 의무고용제와 고용부담금 제도를 운영하면서도 광범위한 직업재활 서비스를 제공하고 있으며, 네덜란드(Netherlands)는 부분근무와 유연근무를 적극 활용하여 장애인의 노동시장 진입장벽을 낮추고 있다.

이들 국가의 공통점은 장애인에게 노동을 강요하지 않는다는 데 있다. 대신 장애인이 일할 수 있도록 필요한 지원을 제공한다. 이는 신자유주의적 워크페어와 구별되는 지원적 워크페어(supportive workfare)의 전형적인 모습이다.

직업재활(vocational rehabilitation)의 관점에서도 노동은 단순한 취업을 의미하지 않는다. 정상화 이론(normalization theory)을 발전시킨 울프 울펜스베르거(Wolf Wolfensberger)는 장애인도 비장애인과 동일한 사회적 역할을 경험해야 한다고 주장하였다. 노동은 성인기의 가장 대표적인 사회적 역할이다. 또한 지원고용(supported employment)의 선구자인 폴 웨이먼(Paul Wehman)은 중증장애인 역시 적절한 지원이 제공된다면 일반 노동시장에서 성공적으로 일할 수 있다고 강조하였다.

현대 직업재활은 장애인을 노동시장에 적응시키는 것이 아니라 노동시장을 장애인에게 적응시키는 과정으로 이해한다. 따라서 활동지원서비스, 근로지원인, 직무지도원, 보조공학기기, 이동지원, 취업 후 적응지원 등은 모두 노동권 실현을 위한 필수적 요소가 된다.

이러한 맥락에서 미래의 장애인 고용정책은 보다 유연한 노동시장 모델을 모색할 필요가 있다. 특히 주목할 만한 대안이 잡 셰어링(job sharing)이다. 잡 셰어링은 하나의 직무를 두 명 이상이 나누어 수행하는 고용 형태를 의미한다. 전통적인 노동시장은 하루 8시간, 주 40시간 근무를 정상적인 기준으로 설정해 왔다. 그러나 중증 뇌병변장애인, 발달장애인, 정신장애인, 만성질환 장애인 가운데 상당수는 노동 능력이 부족해서가 아니라 장시간 노동이 어렵기 때문에 취업에 실패하는 경우가 많다.

잡 셰어링은 이러한 한계를 극복할 수 있는 현실적 대안이 될 수 있다. 한 사람이 수행하던 직무를 두 명의 장애인이 나누어 수행한다면 노동시장 진입의 문턱은 크게 낮아질 수 있다. 또한 과도한 업무 부담을 줄여 고용 유지율을 높일 수 있으며, 기업 입장에서도 합리적 편의제공의 효과적인 수단이 될 수 있다. 독일과 네덜란드, 덴마크등은 이미 직무분할과 부분근무, 유연근무제를 적극 활용하여 장애인의 노동시장 참여를 확대하고 있다. 이는 장애인의 노동 능력을 결핍이 아니라 다양성의 관점에서 이해하는 접근이라고 할 수 있다.

결국 사회복지학이 제기한 워크페어 비판은 여전히 중요하다. 복지를 조건화하고 노동을 강제하는 정책은 인간의 존엄성과 사회권을 훼손할 위험이 있다. 장애인의 경우 이러한 위험은 더욱 크다. 장애인의 노동시장 배제는 개인의 노력 부족 때문이 아니라 사회적 장벽과 차별에 의해 발생하는 경우가 많기 때문이다.

그러나 동시에 장애인을 영구적인 보호와 급여의 대상으로만 바라보는 시각 역시 극복되어야 한다. 현대 장애인복지의 목표는 보호가 아니라 참여이며, 의존이 아니라 자기결정이고, 격리가 아니라 사회통합이다. 노동은 이러한 목표를 실현하는 핵심적인 경로이다.

따라서 장애인 정책은 처벌적 워크페어와 무조건적 복지 의존이라는 양극단을 넘어야 한다. 복지와 노동을 통합하고, 노동 의무가 아니라 노동권을 중심에 두며, 노동시장 참여를 강요하는 것이 아니라 가능하게 만드는 방향으로 발전해야 한다. 활동지원서비스, 근로지원인, 지원고용, 직무조정, 보조공학기기, 유연근무제, 잡 셰어링 등은 모두 이러한 방향을 실현하기 위한 정책수단이 될 수 있다.

복지냐 노동이냐라는 질문은 결국 잘못된 질문이다. 장애인에게 필요한 것은 둘 중 하나가 아니다. 필요한 것은 복지를 기반으로 한 노동권이며, 사회보장을 토대로 한 사회참여이다.

진정한 복지국가는 장애인을 보호의 대상으로 남겨두는 국가가 아니라, 필요한 지원을 제공함으로써 장애인이 지역사회에서 일하고 참여하며 시민으로 살아갈 수 있도록 돕는 국가이다.

워크페어는 더 이상 복지축소의 논리가 아니라 장애인의 노동권과 사회통합을 실현하는 새로운 사회정책의 언어로 재구성되어야 한다. 그것이 장애인복지와 직업재활이 우리에게 던지는 중요한 과제이며, 포용국가가 나아가야 할 방향이다.

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칼럼니스트 김경식 bioman92@naver.com

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1.4kg의 이른둥이로 출생 시 의료사고로 인한 심한 정도의 뇌병변장애당사자이다. 장애인자립생활대학에서 공부하였고 대학원에서 의용공학과 재활공학을 공부하였다. 또한 사회복지사로 늦은 나이지만 방통대 사회복지학과 대학원에서 학업을 계속 이어가고 있다.

조회수	6
제목	"복지냐 노동이냐" 그 잘못된 질문, 장애인의 노동권 관점에서 다시 보는 워크페어
작성일자	2026-07-01
"복지냐 노동이냐" 그 잘못된 질문, 장애인의 노동권 관점에서 다시 보는 워크페어 기자명칼럼니스트 김경식 입력 2026.06.30 17:27 댓글 0 【에이블뉴스 김경식 칼럼니스트】현대 사회복지정책을 둘러싼 논쟁 가운데 워크페어(workfare)만큼 첨예한 찬반 논쟁을 불러온 개념도 드물다. 워크페어는 복지(welfare)와 노동(work)의 합성어로, 국가가 단순히 복지급여를 제공하는 데 그치지 않고 노동시장 참여를 촉진하거나 일정한 노동 의무를 부과함으로써 시민의 경제적 자립을 도모하는 정책 패러다임을 의미한다. 특히 1990년대 영국의 토니 블레어(Tony Blair) 정부가 제시한 제3의 길(Third Way)과 미국의 복지개혁 과정에서 워크페어는 신자유주의적 복지국가 재편의 상징적인 정책으로 자리 잡았다. 사회복지학계는 오랫동안 워크페어를 비판해 왔다. 워크페어는 실업과 빈곤의 원인을 사회구조나 노동시장 문제보다 개인의 책임으로 환원시키고, 사회권을 조건부 권리로 전환하며, 국가의 복지책임을 축소하는 수단으로 기능할 수 있다는 것이다. 실제로 미국의 「개인책임 및 근로기회조정법(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)」과 영국의 복지개혁 정책들은 복지수급자에게 노동시장 참여를 강하게 요구하면서 사회보장의 권리성을 약화시켰다는 비판을 받아왔다. 이러한 비판은 분명 정당하다. 그러나 장애인복지와 직업재활의 관점에서 보면 워크페어는 보다 복합적인 의미를 가진다. 장애인에게 노동은 단순한 생계유지 수단이 아니라 시민권과 사회참여, 자기결정권의 실현이라는 의미를 갖기 때문이다. 따라서 장애인 정책에서 워크페어를 논할 때는 일반적인 신자유주의 비판을 넘어 보다 정교한 접근이 필요하다. 복지냐 노동이냐라는 질문은 결국 잘못된 질문이다. 장애인에게 필요한 것은 복지를 기반으로 한 노동권이며, 사회보장을 토대로 한 사회참여이다. (생성형 AI 활용 생성 이미지) ⓒ 김경식 영국의 사회학자 토머스 험프리 마셜(Thomas Humphrey Marshall)은 시민권을 시민적 권리, 정치적 권리, 사회적 권리로 구분하면서 복지를 인간다운 삶을 위한 기본적 권리로 설명하였다. 이러한 관점에서 복지는 노동 여부와 관계없이 보장되어야 하는 사회적 권리이다. 그러나 산업구조 변화와 복지재정 부담이 증가하면서 복지국가는 단순한 소득보장을 넘어 노동시장 참여를 촉진하는 방향으로 변화하기 시작하였다. 이에 따라 적극적 노동시장정책(active labour market policy)이 등장하였고, 워크페어는 그 대표적인 정책수단으로 발전하였다. 문제는 노동과 복지를 대립적인 관계로 이해하는 데 있다. 신자유주의적 워크페어는 노동을 복지의 대가로 간주하는 경향이 있었다. 하지만 장애인복지의 관점에서 복지와 노동은 서로를 대체하는 개념이 아니다. 오히려 복지는 노동시장 참여를 가능하게 하는 기반이며, 노동은 복지의 궁극적 목표인 사회통합을 실현하는 수단이다. 장애인에게 필요한 것은 복지와 노동 가운데 하나를 선택하는 것이 아니라 복지를 기반으로 노동권을 보장받는 것이다. 장애학(disability studies)은 오랫동안 장애인의 가장 큰 문제가 손상 자체가 아니라 사회적 배제(social exclusion)에 있다고 설명해 왔다. 장애인은 역사적으로 보호와 시혜의 대상으로 간주되었으며 교육, 고용, 정치, 문화 영역에서 배제되어 왔다. 노동시장 역시 예외가 아니었다. 장애인은 생산성이 낮다는 편견 속에서 일할 기회를 박탈당하거나 주변부 일자리로 밀려났다. 그러나 현대 장애인복지는 장애인을 권리의 주체로 바라본다. 특히 2006년 채택된 유엔 장애인권리협약(Convention on the Rights of Persons with Disabilities)은 장애인의 노동권을 명시적으로 선언하였다. 협약 제27조는 장애인이 다른 시민과 동등하게 개방적이고 포용적인 노동시장에 참여할 권리를 가진다고 규정한다. 이는 노동이 단순한 경제활동이 아니라 시민권의 실현 과정이라는 사실을 보여준다. 장애인이 일한다는 것은 단지 임금을 받는 행위가 아니다. 그것은 사회적 역할을 수행하고, 공동체 구성원으로 인정받으며, 자신의 삶을 스스로 결정하는 과정이다. 특히 중증장애인에게 노동은 자아존중감과 사회적 정체성을 형성하는 중요한 수단이 된다. 장애인이 노동시장에 참여하지 못할 경우 경제적 빈곤뿐 아니라 사회적 고립과 의존성이 심화될 가능성이 높다. 따라서 노동은 장애인의 삶의 질과 사회통합을 결정하는 핵심 요소라고 할 수 있다. 국제 통계 역시 이러한 현실을 뒷받침한다. 경제협력개발기구(OECD)는 장애인의 고용률이 비장애인보다 평균적으로 약 27퍼센트포인트 낮으며, 장애인의 실업 위험은 비장애인보다 두 배 이상 높다고 분석하고 있다. 국제노동기구(International Labour Organization) 또한 장애인의 경제활동 참가율이 여전히 매우 낮으며, 장애인의 빈곤 위험이 비장애인보다 현저히 높다고 지적한다. 이는 장애인의 노동시장 배제가 개인의 능력 부족 때문이 아니라 구조적 장벽과 차별에 의해 발생한다는 사실을 보여준다. 흥미로운 사실은 장애인 고용 수준이 높은 국가들이 반드시 복지지출이 적은 국가들이 아니라는 점이다. 오히려 복지와 노동시장 정책을 적극적으로 결합한 국가들이 더 높은 성과를 보이고 있다. 노르웨이(Norway)는 장애인의 노동시장 참여를 촉진하기 위하여 개별 맞춤형 직업훈련, 임금보조제도, 직무조정 서비스, 취업 후 지원 프로그램을 운영하고 있다. 스웨덴(Sweden)은 보조공학기기 지원과 직무 재설계, 고용주 지원제도를 통해 장애인의 노동시장 접근성을 높이고 있다. 독일(Germany)은 장애인 의무고용제와 고용부담금 제도를 운영하면서도 광범위한 직업재활 서비스를 제공하고 있으며, 네덜란드(Netherlands)는 부분근무와 유연근무를 적극 활용하여 장애인의 노동시장 진입장벽을 낮추고 있다. 이들 국가의 공통점은 장애인에게 노동을 강요하지 않는다는 데 있다. 대신 장애인이 일할 수 있도록 필요한 지원을 제공한다. 이는 신자유주의적 워크페어와 구별되는 지원적 워크페어(supportive workfare)의 전형적인 모습이다. 직업재활(vocational rehabilitation)의 관점에서도 노동은 단순한 취업을 의미하지 않는다. 정상화 이론(normalization theory)을 발전시킨 울프 울펜스베르거(Wolf Wolfensberger)는 장애인도 비장애인과 동일한 사회적 역할을 경험해야 한다고 주장하였다. 노동은 성인기의 가장 대표적인 사회적 역할이다. 또한 지원고용(supported employment)의 선구자인 폴 웨이먼(Paul Wehman)은 중증장애인 역시 적절한 지원이 제공된다면 일반 노동시장에서 성공적으로 일할 수 있다고 강조하였다. 현대 직업재활은 장애인을 노동시장에 적응시키는 것이 아니라 노동시장을 장애인에게 적응시키는 과정으로 이해한다. 따라서 활동지원서비스, 근로지원인, 직무지도원, 보조공학기기, 이동지원, 취업 후 적응지원 등은 모두 노동권 실현을 위한 필수적 요소가 된다. 이러한 맥락에서 미래의 장애인 고용정책은 보다 유연한 노동시장 모델을 모색할 필요가 있다. 특히 주목할 만한 대안이 잡 셰어링(job sharing)이다. 잡 셰어링은 하나의 직무를 두 명 이상이 나누어 수행하는 고용 형태를 의미한다. 전통적인 노동시장은 하루 8시간, 주 40시간 근무를 정상적인 기준으로 설정해 왔다. 그러나 중증 뇌병변장애인, 발달장애인, 정신장애인, 만성질환 장애인 가운데 상당수는 노동 능력이 부족해서가 아니라 장시간 노동이 어렵기 때문에 취업에 실패하는 경우가 많다. 잡 셰어링은 이러한 한계를 극복할 수 있는 현실적 대안이 될 수 있다. 한 사람이 수행하던 직무를 두 명의 장애인이 나누어 수행한다면 노동시장 진입의 문턱은 크게 낮아질 수 있다. 또한 과도한 업무 부담을 줄여 고용 유지율을 높일 수 있으며, 기업 입장에서도 합리적 편의제공의 효과적인 수단이 될 수 있다. 독일과 네덜란드, 덴마크등은 이미 직무분할과 부분근무, 유연근무제를 적극 활용하여 장애인의 노동시장 참여를 확대하고 있다. 이는 장애인의 노동 능력을 결핍이 아니라 다양성의 관점에서 이해하는 접근이라고 할 수 있다. 결국 사회복지학이 제기한 워크페어 비판은 여전히 중요하다. 복지를 조건화하고 노동을 강제하는 정책은 인간의 존엄성과 사회권을 훼손할 위험이 있다. 장애인의 경우 이러한 위험은 더욱 크다. 장애인의 노동시장 배제는 개인의 노력 부족 때문이 아니라 사회적 장벽과 차별에 의해 발생하는 경우가 많기 때문이다. 그러나 동시에 장애인을 영구적인 보호와 급여의 대상으로만 바라보는 시각 역시 극복되어야 한다. 현대 장애인복지의 목표는 보호가 아니라 참여이며, 의존이 아니라 자기결정이고, 격리가 아니라 사회통합이다. 노동은 이러한 목표를 실현하는 핵심적인 경로이다. 따라서 장애인 정책은 처벌적 워크페어와 무조건적 복지 의존이라는 양극단을 넘어야 한다. 복지와 노동을 통합하고, 노동 의무가 아니라 노동권을 중심에 두며, 노동시장 참여를 강요하는 것이 아니라 가능하게 만드는 방향으로 발전해야 한다. 활동지원서비스, 근로지원인, 지원고용, 직무조정, 보조공학기기, 유연근무제, 잡 셰어링 등은 모두 이러한 방향을 실현하기 위한 정책수단이 될 수 있다. 복지냐 노동이냐라는 질문은 결국 잘못된 질문이다. 장애인에게 필요한 것은 둘 중 하나가 아니다. 필요한 것은 복지를 기반으로 한 노동권이며, 사회보장을 토대로 한 사회참여이다. 진정한 복지국가는 장애인을 보호의 대상으로 남겨두는 국가가 아니라, 필요한 지원을 제공함으로써 장애인이 지역사회에서 일하고 참여하며 시민으로 살아갈 수 있도록 돕는 국가이다. 워크페어는 더 이상 복지축소의 논리가 아니라 장애인의 노동권과 사회통합을 실현하는 새로운 사회정책의 언어로 재구성되어야 한다. 그것이 장애인복지와 직업재활이 우리에게 던지는 중요한 과제이며, 포용국가가 나아가야 할 방향이다. -장애인 곁을 든든하게 지켜주는 대안언론 에이블뉴스(ablenews.co.kr)- -에이블뉴스 기사 제보 및 보도자료 발송 ablenews@ablenews.co.kr- 칼럼니스트 김경식 bioman92@naver.com 다른기사 보기 1.4kg의 이른둥이로 출생 시 의료사고로 인한 심한 정도의 뇌병변장애당사자이다. 장애인자립생활대학에서 공부하였고 대학원에서 의용공학과 재활공학을 공부하였다. 또한 사회복지사로 늦은 나이지만 방통대 사회복지학과 대학원에서 학업을 계속 이어가고 있다.
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